¿Caja unitaria o de gavetas?

¿Existe una caja única del Estado que, cual hueco negro, disuelva todas las rentas para formar un único caudal, de manera que no resultan constitucionalmente posibles las asignaciones específicas por ley, o, por el contrario, aunque por ahí circulen, es posible reservarlas con ese propósito, como en gavetas? Esta discusión trasciende lo académico porque su solución tiene enormes repercusiones políticas, según veremos.

La primera es la tesis de los presidentes y ministros de Hacienda, a veces por arrogancia napoleónica, porque quieren repartir el cacao a voluntad y asumir así un enorme poder; otras veces desesperados porque la plata no alcanza, y los diputados irresponsablemente asignan destinos específicos a sabiendas de que los ingresos son insuficientes. Y en este sentido, es cierto que hay un importante déficit estatal y una gran rigidez en el gasto porque casi toda la plata está comprometida. Pero también es cierto que situaciones patológicas como esta no pueden justificar saltarse el orden constitucional ni tampoco comprometer el diseño que el Estado necesita para ser eficiente. Tal es nuestra posición porque estimamos que la segunda tesis es la correcta, con los matices que se dirán.

Constitucionalidad. Este problema ya se planteó en la Asamblea Constituyente de 1949 al discutir la actual Constitución, como consta en el acta n.° 165, y fue ganada por la segunda tesis, por lo que no cabría discusión ninguna acerca de su constitucionalidad. Cuando se tocó el punto, el constituyente don Juan Rafael Arias sometió a votación una moción para aprobar un artículo expreso que dijese: "El presupuesto se ajustará al principio de unidad de caja". Tal moción fue rechazada; en su lugar se aprobó el actual artículo 185 de la Constitución, según el cual la Tesorería Nacional es el centro de operaciones de todas las rentas nacionales y el único órgano facultado "para recibir las cantidades que a título de rentas, o por cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas nacionales". Pero una cosa es la unidad de caja, expresamente rechazada –tesis primera– y otra –tesis segunda– que solo un órgano esté facultado para recibir la plata. La diferencia no es de palabras, sino de sustancia. En la discusión que consta en el Acta, Rodrigo Facio la expuso en un discurso magnífico –como todos los suyos–, que fue determinante para que se rechazase el concepto de "caja única", que algunos despistados insisten que está en la Constitución. Don Rodrigo dijo ahí que, aunque el principio de unidad de caja era conveniente, no resultaba posible establecerlo porque, por varias razones, los impuestos con destino específicos eran necesarios. Y porque la caja única y otros principios, "aunque doctrinariamente buenos, por implicar cierta rigidez en su aplicación, juzgo inconveniente para ser convertidos en texto constitucional".

Argumentación artificiosa. Con esa base, ya la Sala Constitucional había tomado posición a favor de la constitucionalidad de las rentas específicas. Sin embargo, recientemente, y por mayoría, modificó esa posición con la artificiosa argumentación de que tales rentas específicas son medidas presupuestarias, por lo que no podrían exceder de un año, lo que no resiste ningún análisis porque todas las obligaciones que exceden del año presupuestario, como la deuda pública, los salarios, licitaciones a plazo, etc., caerían en lo mismo y sería el caos. Es evidente, entonces, que se trata de un pretexto extrajurídico para arbitrar una medida fiscal inmediata, lo que no corresponde a una Sala Constitucional.

Con mucho mejor acierto, y siguiendo las palabras del licenciado Facio, que fueron las de la Asamblea Nacional Constituyente, debieron haber aceptado las rentas o tributos con destino específico –potestad del legislador–, no así las asignaciones específicas parciales dentro de un impuesto general, como el de la renta o ventas, que es otra cosa, y desvirtúa la potestad constitucional del Ejecutivo para atender los gastos generales del Estado. Con solo eso se habrían obtenido los objetivos deseados sin violentar la Constitución. Y sin cerrar el paso a la descentralización de la administración, una necesidad primaria de la reforma del Estado, como explicaré próximamente.

Columna de Juan José Sobrado, La Nación, 2002-08-20.